بودجه برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه می شود و حاوی پیش بینی درآمد و برآورد هزینه به منظور انجام عملیاتی است که نیل به سیاستها و اهداف تعیین شده را میسر می سازد . تهیه و تنظیم بودجه از وظائف قوه مجریه ، تصویب آن بر عهده مجلس و اجرای آن نیز در حوزه صلاحیت قوه مجریه است . بحث بودجه همواره در چهارچوب مباحث اقتصادی مطرح بوده و جنبه های حقوقی آن کمتر مورد توجه قرار گرفته است ، در صورتیکه اهمیت دیدگاههای حقوقی خصوصاً در تصویب و اجرای بودجه کمتر از جنبه های دیگر آن نیست به کیفیتی که عنوان حقوق بودجه ای در بسیاری از کشورهای غربی جا افتاده است هدف ما از این بحث تحلیل حقوقی از تصویب و اجرای بودجه است .

مبحث 1- تصویب بودجه

در بین فعالیتهای پارلمانی مسئله تصویب بودجه محل ممتازی را اشغال می کند . در این امر به تکامل نقش پارلمان مربوط می شود که در آغاز ضرورت وجود مجوز قانونی برای وصول مالیات مبنای دخالت آنرا در مسائل مالی تشکیل میداد .

صلاحیت مالی مجلس از اهمیت واعتبار سیاسی زیادی برخوردار است بهمین جهت قوانین و مقررات و آیین نامه های داخلی مجالس قانونگذاری در کشورهای مختلف جهان آئین های خاصی را برای رسیدگی به لایحه بودجه در نظر گرفته اند که با دیگر لوایح تفاوت عمده ای دارد .1 بحث های پارلمانی درباره بودجه اقدامات اساسی دولت را در سال مالی پیشین از غربال می گذراند تمام خدمات و سازمانها در فرصت بحث از اعتباراتی که به آنها اختصاص خواهد یافت زیر سؤال قرار می گیردند . در واقع با تصویب بودجه پارلمان حدود و چهارچوب مالی برای خدمات آتی دولت تعیین مینماید .

الف: ویژگیهای لایحه بودجه

برای تقدیم لایحه بودجه به مجلس و تصویب آن قواعدی در قانون اساسی و قوانین دیگر از جمله قانون محاسبات عمومی پیش بینی شده که دولت مکلف به رعایت آن است .

1 در صورتیکه در مورد لوایح دیگر چنین ضرب الاجلی تعیین نشده است قوه مجریه بنا به نیازها لوایح مزبور را تهیه و برای تصویب هر موقع که صلاح بداند به مجلس تقدیم مینماید .

چون بودجه بیانگر وضعیت مالی و سیاستهای اقتصادی دولت است لذا نسبت به لایحه بودجه نطق نمایندگان ، اصولاً محدودیتی در مدت و موضوع ندارد و هر نماینده ای باید بتواند هر مقدار بخواهد و راجع به هر موضوع که به بودجه مربوط می شود سخن براند .

2 - چون لایحه بودجه برنامه مالی دولت است و هرخرجی از خزانه ملت باید با نظر و صلاحدید نمایندگان مجلس صورت پذیرد بنابراین نمایندگان مجلس باید وقت کافی برای ارائه نظرات خود نسبت به برنامه مالی دولت داشته باشند و لذا بودجه از لوایحی است که اصولاً درخواست دو فوریتی برای آن پذیرفته نمی شود .

لایحه بودجه یک شوری است یعنی یکبار در مجلس مورد شور واقع می شود و سپس بتصویب می رسد .

3 - ممکن است این سئوال مطرح شود که لایحه باین مهمی چرا باید بصورت یک شوری بتصویب برسد ؟ لایحه بودجه باید بخاطر اهمیتی که دارد دو شوری باشد تا با عجله تصویب نشود . ولی باید دانست در تهیه و تنظیم بودجه از طرفی وقت کافی صرف می شود و از طرفی دیگر لایحه بودجه باید ظرف زمان ثابتی تهیه و تصویب شود . بین زمان تهیه بودجه وسال بودجه نباید فاصله زیادی وجود داشته باشد در غیر اینصورت پیش بینی ها بواقعیت تطابق نخواهند یافت بهمین جهت لایحه بودجه در شش ماه دوم سال جاری تقدیم مجلس می شود و در این حالت چون وقت زیادی برای شروع سال مالی نخواهد ماند مجلس مجبور است در کار خود سرعت بخشد و بودجه را با یک شور ولی با دقت بتصویب بگذارند . البته باید دانست لایحه بودجه قبل از طرح در جلسه علنی بوسیله کمیسیون محاسبات و بودجه مجلس مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار میگیرد .

نسبت به لایحه بودجه اصولاً با ورقه رأی گرفته می شود .

اصولاً نمایندگان مجلس حق پیشنهاد خرج ندارند و فقط می توانند تقاضای دولت را رد و یا تقلیل دهند در هرحال طبق اصل هفتاد و پنجم قانون اساسی طرح های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی عنوان می کنند وبه تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید نیز معلوم شود .

معمولاً لایحه بودجه بطور کامل از طرف پارلمان رد نمی شود لایحه بودجه اکثراً در مجلس تعدیل میشود ولی اگر مجلس از تصویب بودجه خودداری کرد در واقع با کار و برنامه دولت مخالفت کرده است و بدنبالش سقوط دولت لازم میاید این روشی است که تقریباً درهمه ممالک که نظام پارلمانی دارند پذیرفته شده است .

تصویب یک یا چند دوازدهم : در صورتیکه بودجه کل کشور به موقع تنظیم وتقدیم مجلس نگردد و به تصویب نرسد البته نمیتوان کار کشور را تعطیل کرد . در صورتیکه دولت مورد اعتماد مجلس باشد بوی اجازه داده می شود تا موقعیکه بودجه آماده گردد در حدود یک یا چند دوازدهم اعتبار مصوب بودجه سال قبل را برای یک یا چند ماه اول سال خرج نماید تا در ظرف مدت معقول بودجه تنظیم و تقدیم مجلس گردد .

ب : ویژگیهای قانون بودجه

لایحه بودجه پس از تصویب مجلس بصورت قانون در می آید و برای اجرا به دولت ابلاغ می شود این قانون ویژگیهایی دارد که بشرح پاره ای از آن می پردازیم :

1- قانون بودجه مربوط به یک سال مالی است و با پایان یافتن سال، دیگر اعتبار ندارد و اجرای مقررات آن متوقف می گردد مگر تبصره های بودجه که تا لغو نشده اند به قوت خود باقی می مانند تبصره های بودجه حاوی احکام و دستورالعمل های اجرایی است و گرچه برای سال معینی وضع شده لیکن اعتبار آن محدود به سال نیست . لذا پاره ای عملیات مالی که برای تکمیل اجرای قانون بودجه سال معینی تحت عنوان تبصره در نظر گرفته شده در سالهای بعد نیز قابل اجرا است .

2- ارقام برآورد هزینه مندرج در بودجه برای دولت جهت انجام مخارج ایجاد تعهد نمی کند و فقط هنگامی تحت شرایط قانونی ، کالائی و یا خدمتی خریداری شده دولت می تواند از آن استفاده نماید .

3- قانون بودجه فقط برای استفاده دولت است و اشخاص برای حقوق خود و یا برای دعاوی خود علیه دولت نمی توانند از آن استفاده نموده و به آن استناد نمایند . مثلاً اگر شخصی بابت کالا یا خدمتی خود را از دولت طلبکار بداند و در بودجه هم برای پرداخت بهای این کالا یا این خدمات اعتباری به تصویب رسیده باشد نمی تواند برای وصول طلب خود با این قسمت از قانون بودجه استناد کند . قانون بودجه در قسمت مخارج ، تعهدی برای مأمورین دولت بنفع اشخاص ایجاد نمی کند ، یعنی اگر برای خرید کالایی یا پرداخت بهای خدمتی مبلغی در بودجه پیش بینی شده باشد کسی نمی تواند باستناد آن دولت یا اداره دولتی مربوط را وادار بخرید کالا یا استخدام نماید و دولت را ملزم نماید به مناسبت اینکه مبالغی در بودجه پیش بینی شده وجوهی پرداخت کند . ارقام خرج فقط اجازه هایی است برای دولت و دستگاههای اداری .

4- قانون بودجه نمی تواند منشأ حقوق و مطالبات دولت باشد بلکه منشأ آنها قوانین مالیاتی گوناگون است یا سایر قوانین و مقرراتی است که برای دولت طلبی بوجود آورده است .1

باید توجه کرد که خود قانون بودجه شرط لازم جهت وصول عایدات نیست برخلاف قسمت هزینه که وجود اعتبار بودجه ای برای خرج ضرورت کامل دارد .

دولت می تواند به استناد قوانین و مقررات مالیاتی و یا احکام محاکم و حتی بدون وجود وتصویب بودجه مطالبات خود را وصول کند و کسی نمی تواند به بهانه عدم تصویب بودجه بدهی خود را بدولت نپردازد .2

5- درمورد درآمدها، برخلاف مخارج تصویب لایحه بودجه و ذکر ارقام درآمد ایجاد وظیفه و تکلیف برای وزارت دارائی و ادارات وصول درآمد می نماید مثلاً اگر در سال مالی 63 مقرر شد از محل مالیات بردرآمد فلان مبلغ وصول شود ، این تکلیف وظیفه دستگاه مالی است .

6- ارقام بودجه در قسمت درآمد جنبه تخمینی دارد یعنی دستگاه مالیه باید در حول وحوش ارقامی که پیش بینی شده است درآمدها را وصول نماید در حالیکه در قسمت مخارج جنبه تحدیدی دارد یعنی میزان مخارج را مشخص و محدود می سازد بکیفیتی که هیچ دستگاهی حق تجاوز از اعتبار پیش بینی شده در بودجه را ندارد .

مبحث 2 - اجرای بودجه

الف – اصول عمومی اجرای بودجه :

اجرای بودجه در صلاحیت قوه مجریه می باشد و در قلمرو وظائف واختیارات وزارت دارائی قرار می گیرد . البته علاوه بر وزیر مزبور که عرفاً و قانوناً اجرا کننده بودجه است دستگاههای اجرائی دولت مثل وزارتخانه ها و مؤسسات عمومی و نظایر آنها و نیز سازمان برنامه و بودجه هریک قسمتی از اجرای بودجه را برعهده دارند .

1- ابلاغ بودجه :

بودجه برنامه مالی و عمرانی دولت است که پس از تصویب بصورت قانون در می آید و جهت اجرا بدولت ابلاغ می شود و سپس دولت اعتبارات مربوط به هر یک از دستگاهها را بوسیله سازمان برنامه و بودجه به آنها ابلاغ می کند . ابلاغ بودجه در واقع آغاز اجرای بودجه است که از مجلس شروع و به کوچکترین واحدهای اجرائی دستگاهها ادامه مییابد بدین صورت که در هر دستگاه اعتبار و یا اعتبارات واحدهای کوچکتر از بالا به آنها ابلاغ می شود .

2- تخصیص اعتبار: (عبارت است از تقسیط اعتبار در دوره های زمانی معین)1

پس از ابلاغ اعتبارات ، اعتبار هر دستگاه باید در اختیار آن قرار گیرد منتها چون وصول درآمدها و پرداخت هزینه های پیش بینی شده در بودجه طی سال انجام می گیرد و یکنواخت نمی باشد و بستگی به نوع درآمد و هزینه دارد بطوریکه ممکن است قسمت عمده ای از دریافتها در شش ماه دوم وارد خزانه شود در صورتیکه بعلل گوناگون قسمت بیشتری از هزینه در شش ماه اول سال پرداخت شود لذا ایجاد موازنه بین دریافتها و پرداختها لازم می آید که از طریق تقسیط اعتبار صورت می پذیرد بدین طریق که بدواً دریافتهای دولت را در ماههای مختلف سال پیش بینی می نمایند و به تناسب آن میزان پرداختها را مشخص می کنند برای اینکار معمولاً سال را به دوره های سه ماهه یا چهار ماهه تقسیم می کنند و با در نظر گرفتن امکانات هر دوره اعتبار لازم برای همان دوره را در اختیار دستگاهها قرار می دهند. بنابراین با تقسیط اعتبار انجام عملیات مالی هیچگاه بخاطر عدم وجود نقدینه در خزانه متوقف نمی شود .

II- اجرای بودجه در دستگاهها :

بودجه بایستی به کیفیتی اجرا شود که پرداختهای انجام شده جهت خرید کالاها و خدمات که مورد استفاده دستگاههای اداری است منطبق با پیش بینی ها و اجازه داده شده بوسیله قانون بودجه باشد . برای تأمین این منظور :

اجرای بودجه را به دو مرحله تفکیک و هر مرحله را به مأموران مختلف واگذار نموده اند مرحله نخست به تهیه مقدمات پرداخت مربوط می شود که در حوزه صلاحیت مدیران است که ایجاد کننده هزینه می باشند مثل امضاء قرارداد خرید، انتصاب کارمند ، اعطاء کمک . مرحله دوم به پرداخت مربوط می شود که به حسابداران تعلق دارد که در خدمت مدیران می باشند بر همین اساس دو دستگاه جداگانه ای در اجرای بودجه دخالت دارند ، دستگاه اداری، دستگاه حسابداری .

1-اجرای بودجه از نظر اداری :

ارقام بودجه در قسمت مخارج فقط اعتباراتی هستند که بدستگاههای دولتی برای اجرای وظایف آنها داده شده است . برای اینکه مبالغ مزبور به افراد پرداخت شود باید دینی بر دمه دولت محقق شود یعنی کالائی خریداری ویا فردی به استخدام درآید تا از آن اعتبارات استفاده شود یعنی از محل آن پرداخت صورت گیرد .

البته پس از تحقق دین برای پرداخت آن باید اصولی رعایت گردد . برای استفاده از اعتبارات منعکس در بودجه از آغاز عمل تا پرداخت از نظر اداری پنج مرحله در قانون محاسبات عمومی پیش بینی شده ( م 52 ) که به ترتیب عبارت است از : 1- تشخیص 2- تأمین اعتبار 3- تعهد 4- تسجیل 5- حواله

« اختیار و مسئولیت تشخیص وانجام تعهد و تسجیل و حواله بعهده وزیر یا رئیس مؤسسه و مسئولیت تأمین اعتبار و تطبیق پرداخت با قوانین و مقررات بعهده ذیحساب می باشد » .

البته اختیارات و مسئولیتهای مذکور مستقیماً از طرف وزیر یا رئیس مؤسسه و دیحساب حسب مورد به سایر مقامات دستگاه مربوطه کلاً یا بعضاً قابل تفویض می باشد ولیکن تقویض اختیارات و مسئولیتهای مربوط به وزیر یا رئیس مؤسسه و ذیحساب به شخص واحد و نیز تفویض اختیار و مسئولیتهای وزیر ویا رئیس مؤسسه به ذیحساب ویا کارکنان تحت نظر او مجاز نخوهد بود و در هیچ مورد تفویض اختیار و مسئولیت موجب سلب اختیار و مسئولیت از تفویض کننده نمی باشد ( ماده 53 و تبصره 1 و 2 ) .

1- تشخیص بموجب ماده 17 قانون محاسبات عمومی کشور « عبارت است از تعیین و انتخاب کالا و خدمات و سایر پرداختها که تحصیل یا انجام آنها برای نیل به هدفهای وزارتخانه یا مؤسسه ضروری است » .

پس از ابلاغ اعتبار به دستگاه اجرائی اولین سؤالی که مطرح می شود این است که با این اعتبار چه باید کرد ؟ یعنی مسئول دستگاه ( وزیر یا رئیس مؤسسه ) برای خرج اعتبار باید ابتدائاً تعیین کند چه کالاها یا خدماتی باید جهت اهداف دستگاه خریداری گردد ؟

2- تأمین اعتبار بموجب ماده 18 قانون محاسبات عمومی کشور « عبارتست از تخصیص تمام یا قسمتی از اعتبار برای هزینه معین » .

این ذیحساب است که مقدار اعتبار مصوب و کیفیت استفاده از آنرا براساس اصول و ابراز حسابداری تعیین و در داخل حد نصاب تصویب شده نگاه می دارد . در صورتیکه ذیحساب انجام خرجی رابر خلاف مقررات تشخیص دهد مراتب را به وزیر یا رئیس مؤسسه مر